- Preámbulo
En la línea de investigación del derecho penitenciario y el derecho de ejecución penal, abro este nuevo año con un texto sobre la evolución de la legislación en materia de ejecución penal durante la primera década del siglo XXI, es decir del 2001 al 2012, periodo durante el cual se presentaron numerosas modificaciones legales y administrativas que perfilaron la visión del actual régimen de ejecución de sanciones penales y sentarían las bases para la “Ley Nacional de Ejecución Penal”, la cual en 2026 cumplirá diez años de vigencia.
Le suplico a la persona lectora que no pierda de vista el cariz histórico de esta publicación que continuará en una segunda parte, a publicarse en la segunda quincena de enero -mis primeras dos columnas del 2025 en Notitia Criminis-. De antemano, gracias al Equipo de Notitia Criminis por hacer posible esta publicación y, especialmente, a ti por tomarte el tiempo de leer.
La normatividad y documentos que se revisarán es la siguiente:
PRIMERA PARTE
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
- Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados
- Acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal
- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
- Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
- Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal
SEGUNDA PARTE
- Reglamento del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social
- Estatutos de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario
- Estatuto de las Islas Marías
- Reglamento de los Centros Federales de Readaptación Social
- Documentos sin carácter normativo de orden federal vigentes al 2012:
- a) Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
- b) Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012
- c) Estrategia Penitenciaria 2008 -2012
- d) Acuerdos del Secretario de Seguridad Pública
- Contenido
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
De acuerdo con el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el artículo 21 en su tercer párrafo, se dispuso que “…La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial…” como consecuencia de la llamada Reforma Constitucional en materia de Justicia Penal y Seguridad Pública de 18 de junio de 2008 (“RCJP 2008”), con la cual se sumó una nueva facultad al Poder Judicial con el fin de “judicializar la vigilancia de la ejecución de la pena”.
La pena de prisión tiene su fundamento en el párrafo primero del artículo 18 constitucional: “Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados […]”. El siguiente párrafo se encarga de dar fundamento al sistema penitenciario y señalar que se organiza sobre la “base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado” y evitar su reincidencia; lo que actualmente identificamos como los medios penitenciarios para lograr la reinserción.
- Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados
La siguiente legislación que corresponde atender es la “Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados” (“Ley de Normas Mínimas”), publicada en el Diario Oficial de la Federación (“DOF”) de 19 de mayo de 1971. Ésta fue un bálsamo para la cuestión penitenciaria nacional porque introdujo en el derecho interno las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos, resultado del Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente de 1955. La Ley de Normas Mínimas, dio fundamento entre otros aspectos, al establecimiento de convenios entre la Federación y las Entidades Federativas y a la existencia de centros dependientes del Ejecutivo Federal para la Federación.
Luego de la RCJP 2008, la Ley de Normas Mínimas fue sujeta a una serie de reformas, adiciones y derogaciones, que en su momento dificultaron hacer una interpretación y aplicación integral de ella, debido a la cantidad de antinomias. Ejemplo de lo anterior, fue el establecimiento de centros penitenciarios “especiales” con carácter federal, cuya principal característica era calificarlos como de máxima seguridad, destinados para la prisión preventiva y reclusión por delitos federales, principalmente trata de personas, secuestro y delincuencia organizada.
La última modificación que sufrió la Ley de Normas Mínimas se publicó en el DOF el 14 de abril de 2012, en la fracción X del artículo 14 Bis, se prohibió la comunicación vía internet; y se adicionó un artículo 14 Ter, el cual señaló que cada establecimiento penitenciario contaría con equipos que permitan bloquear o anular las señales de telefonía celular, de radiocomunicación, o de transmisión de datos, operados por autoridades distintas a las de los establecimientos penitenciarios, de forma remota.
- Acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal
El 17 de junio de 2011, se publicaron en el DOF los “Acuerdo Generales 22/2011 y 23/2011 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal” con el fin de cumplir, de alguna manera, con la judicialización de la ejecución penal conforme a la RCJP 2008.
El Acuerdo General 22/2011 estableció la competencia de la función de la ejecución penal y creó los Juzgados de Distrito Especializados en Ejecución de Penas, en su artículo primero fija lo que abarca la función ejecutiva penal “[…] comprende el conocimiento, trámite y decisión de las cuestiones relativas a la modificación y duración de las penas que se impongan a los sentenciados del orden federal, así como a la reparación del daño de las víctimas de los procesos penales federales, que se susciten a partir de la entrada en vigor de este acuerdo.”
Este Acuerdo General, fue modificado por el “Acuerdo general 1/2012 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que modifica el diverso Acuerdo General 22/2011, que establece la competencia de la función de ejecución penal y crea los Juzgados de Distrito Especializados en Ejecución de Penas”, publicado el 22 de febrero de 2012 en el DOF; cuyos efectos fueron limitar la competencia de los tres juzgados existentes para reducir el número de asuntos que conocerían, ya que en su momento se vieron superados, su competencia quedo de la siguiente manera:
“Artículo 3. Los Jueces de Distrito Especializados en Ejecución de Penas serán competentes para conocer y resolver de:
- La modificación y duración de las penas privativas de libertad; y
- Las demás que le confieran las leyes de la materia.”
Excluyendo la posibilidad de que sean competentes para conocer de la “substanciación del procedimiento para el cumplimiento de la reparación del daño”.
Adicionalmente, en el último párrafo del numeral 6 del artículo 10 de dicho Acuerdo, se ordenó crear un “Registro Nacional Individualizado de Sentenciados, para el debido seguimiento de las sanciones impuestas en los procedimientos de ejecución de penas, al efecto las áreas administrativas del Consejo de la Judicatura Federal instrumentarán los mecanismos de registro respectivos.”
El segundo Acuerdo General publicado el 17 de junio de 2011, número 23/2011, que abordó lo relativo a la denominación, residencia, competencia, jurisdicción territorial, domicilio y fecha de inicio de funcionamiento de los Juzgados Primero, Segundo y Tercero de Distrito de Ejecución de Penas en Tlalnepantla de Baz, Estado de México, así como las reglas de turno, sistema de recepción y distribución de asuntos entre los Juzgados de Distrito antes referidos. Éste también fue modificado por el “Acuerdo General 2/2012 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que modifica el diverso Acuerdo General 23/2011, relativo a la denominación, residencia, competencia, jurisdicción territorial, domicilio y fecha de inicio de funcionamiento de los Juzgados Primero, Segundo y Tercero de Distrito Especializados en Ejecución de Penas, en Tlalnepantla de Baz, Estado de México; así como a las reglas de turno, sistema de recepción y distribución de asuntos entre los Juzgados de Distrito antes referidos”, publicado el 22 de febrero de 2012 en el DOF, la modificación atendió al exceso de asuntos que ingresaron y saturaron de inmediato los tres juzgados. De acuerdo con las propias cifras del Poder Judicial, expuestas en el considerando quinto del acuerdo en análisis:
“[…] los órganos jurisdiccionales especializados en ejecución de penas, iniciaron funciones el diecinueve de junio de dos mil once, por lo tanto, al tener aproximadamente cinco meses en funciones, han tenido un ingreso al dieciocho de noviembre del citado año de 2,116 asuntos, esto es, 141.06 asuntos mensuales por órgano (2,116/5 meses/3 órganos=141.06), lo que se traduce en una carga de trabajo elevada, lo anterior tomando en consideración que dichos juzgados de distrito cuentan con una plantilla de personal reducida. Por lo que, para el mejor funcionamiento de los referidos juzgados Federales, a fin de nivelar las cargas de trabajo, cumplir con el imperativo del artículo 17 Constitucional, esto es, la impartición de una justicia pronta y expedita, y en razón de los reclamos sociales que implica la incorporación como garantía constitucional el respeto a los derechos humanos de los sentenciados como medio para lograr su reinserción social, […]”
- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Al 2012, el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal contemplaba a la Secretaría de Seguridad Pública como una de las Secretarías de Estado para encargarse de las actividades que implican la administración pública. Entre las funciones atribuidas a la Secretaría de Seguridad Pública se encontraban las vinculadas con el medio penitenciario, a saber:
“Artículo 30 Bis. A la Secretaría de Seguridad Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos: […]
XXIII. Ejecutar las penas por delitos del orden federal y administrar el sistema federal penitenciario; así como organizar y dirigir las actividades de apoyo a liberados;
XXIV. Participar, conforme a los tratados respectivos, en el traslado de los reos a que se refiere el quinto párrafo del artículo 18 constitucional;
XXV. Administrar el sistema federal para el tratamiento de menores infractores, en términos de la política especial correspondiente y con estricto apego a los derechos humanos; […]”
- Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública fue publicada el 2 de enero de 2009 y su última reforma, durante el período de análisis de esta columna, fue el 14 de junio de 2012. Reglamentaria del artículo 21 constitucional en materia de seguridad pública, su objeto era regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en dicha materia (artículo 1). De acuerdo con el ordenamiento en comento, la seguridad pública tiene entre sus varios fines salvaguardar la reinserción social del individuo (artículo 2, primer párrafo).
Uno de los órganos integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Pública es la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario (artículo 10, fracción IV), está se integra por los titulares de los órganos de prevención y de reinserción social o sus equivalentes de la Federación, los Estados y el Distrito Federal. La Conferencia sería presidida por quien designe el titular de la Secretaría, mismo que seleccionará a un Secretario Técnico para ella (artículo 30). Entre sus funciones destacan: “Promover la homologación de los mecanismos, sistemas y procedimientos de seguridad en loscentros penitenciarios de reinserción social; proponer al Consejo Nacional, políticas, programas y acciones en materia de reinserción social; promover la adopción del trabajo comunitario como mecanismo de reinserción social en las legislaciones aplicables;” etc. (artículo 31).
- Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal
El Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal sustituyó al de 6 de enero de 2005 y fue publicado el 28 de abril de 2010. En su artículo 1º se menciona que parte de su objeto es “[…] desarrollar la política de seguridad pública del Poder Ejecutivo Federal y proponer su política criminal; administrar el sistema penitenciario federal, y el relativo al tratamiento de menores infractores, en los términos de las atribuciones que le encomiendan la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y otras leyes, así como los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República […]”. Al interior de la secretaría se previa la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal, la Dirección General de Política Penitenciaria, la Dirección General de Desarrollo Penitenciario (artículo 3) y los órganos administrativos desconcentrados de Prevención y Readaptación Social y Consejo de menores (artículo 39, fracciones. III y IV).
Esencialmente, le correspondía a la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal proponer, previo acuerdo con el Secretario, a la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, la política penitenciaria nacional, así como los programas y acciones que deriven de ésta y proponer políticas, estrategias y programas que garanticen el adecuado funcionamiento del sistema penitenciario y el de tratamiento de menores infractores, entre otras (artículo 12).
Entre las principales funciones de la Dirección General de Política Penitenciaria se contempló elaborar propuestas de política penitenciaria de alcance nacional, así como los programas y acciones que deriven de ésta; proponer al Subsecretario del Sistema Penitenciario políticas para que se promueva la coordinación con el sector público de los tres órdenes de gobierno, y la colaboración del sector privado y social, en el desarrollo de proyectos de readaptación social basados en el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte (artículo 26).
Una de las tareas principales de la Dirección General de Desarrollo Penitenciario se preveía como “elaborar propuestas de normas y modelos de operación penitenciarios en materia de seguridad y readaptación social en los centros federales de reclusión y, en términos de las disposiciones aplicables, promover su adopción en las entidades federativas” (artículo 27).
Como siempre, gracias por tomarte el tiempo de leer.
Alberto Francisco Garduño. Abogado fintech en el sector privado y profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM. Mis líneas de investigación son: teoría del delito, derecho de ejecución penal, derecho económico y derecho antidiscriminatorio. X: @albertofco9
