El servicio público persigue de manera general el bien común, es un valor social que debe estar al servicio de la ciudadanía. De ahí que el interés general debe primar por sobre el interés particular. El texto constitucional ecuatoriano, en su artículo 227, establece, que: “La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”.
En ese sentido, la Administración Pública, en el ejercicio de la función administrativa, es que su actuar debe estar sometido a esos principios, de manera transversal, a fin de que su accionar sea oportuno y sujeto sin excepciones al principio de Legalidad o Juridicidad, por el cual las actuaciones administrativas deben estar sujetas a la Constitución y la Ley, como garantía del respeto al derecho a la Seguridad Jurídica.
En ese contexto, el numeral 23 del artículo 66 de la Constitución de la República, reconoce y garantiza a las personas “El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas” por parte de los órganos o entidades administrativas en el ejercicio de la función administrativa.
Por su parte, con la vigencia del Código Orgánico Administrativo [COA], a partir del 08 de julio de 2018, que derogó la Ley de Modernización del Estado, se regló el derecho de Petición, como el derecho de las personas a formular, peticiones y recibir respuestas motivadas de forma oportuna (Art. 32), cuya inoportuna atención deviene en consecuencias jurídicas que pasaremos a esbozar.
Conforme el artículo 207 del COA, los reclamos, solicitudes o pedidos dirigidos a la administración pública deben ser resueltos en el término de treinta días, vencido el cual, sin que se haya notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá que es positiva, situación que doctrinariamente es conocida como Silencio Administrativo Positivo.
Al respecto, Eduardo García de Enterría, en su obra Curso de Derecho Administrativo I, (Pág. 591), sostiene que: “El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido”; principio de eficiencia de sus actuaciones.
Ahora bien, esta inactividad de la Administración genera la producción de un acto administrativo presunto positivo que implícitamente acepta la petición del administrado. No obstante, conforme a lo previsto en el artículo 207 del COA, para que el referido acto se produzca no debe encuadrarse en las causales de nulidad de los actos administrativos (Art. 105 COA), entre otras, la causal de que este sea contrario a la Constitución y la Ley.
A manera de ejemplo: una petición que solicite, sin más, que al peticionario se le otorgue, por el mero hecho de la presentación, un puesto en una entidad pública, ante la falta de pronunciamiento expreso de la administración, automáticamente devendría en la producción del acto administrativo presunto positivo, de aceptación, es decir la administración estaría en la obligación de conceder el cargo solicitado, ante la ausencia de respuesta de la administración.
No obstante, este acto presunto, es a todas luces nulo de pleno derecho, al ser contrario a la Constitución y la Ley, pues conforme a las disposiciones pertinentes, el ingreso al servicio público para ocupar un cargo, se da obligatoriamente por concurso de méritos y oposición en el que se declara ganador al participante, y por ende, no corresponde otorgar el cargo por el silencio de la administración ante la petición infundada del interesado.
A contrario sentido, para la ejecución del acto administrativo presunto positivo -válido-, el peticionario, debe recurrir a la vía judicial para su reconocimiento, mediante demanda contencioso administrativa en procedimiento sumario conforme con el artículo 327 del Código Orgánico General de Procesos; y, deberá acompañar una declaración juramentada sobre la no notificación de la resolución de su petición en el término legal, adjuntando el original de la petición con su respectiva fe de recepción o presentación.
En la práctica, se observan dos formas de reconocimiento del silencio administrativo positivo, dependiendo de quién lo haya iniciado o incitado, a saber: a) De oficio; y, b) A petición de parte.
En el primer caso, ante la ausencia de resolución, dentro del término previsto, si y solo si, el administrado comparece exponiendo sus pretensiones en el procedimiento administrativo, estas por efecto de la inactividad de la administración serán totalmente estimadas, es decir, le serán reconocidas y aceptadas a través del acto administrativo presunto positivo.
Hecha esta precisión, respecto del procedimiento administrativo sancionador, que pudiera devenir en efectos desfavorables o de gravamen para el administrado, opera de puro derecho la CADUCIDAD del procedimiento sancionador, ante la falta de pronunciamiento o resolución de la administración, a través de resolución administrativa que lo declara y ordena el archivo del procedimiento administrativo sancionador (Art. 208 COA).
En el segundo supuesto, el iniciado por el peticionario, para la obtención de autorizaciones administrativas, de precluir el plazo para la conclusión del procedimiento sin resolverse, la petición se entiende aceptada por la Administración, la cual está dada por el acto administrativo presunto positivo.
A contrario sentido, en el artículo 52 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión de Suelo, se prevé que el plazo máximo para notificar la resolución sobre la petición de aprobación de los instrumentos técnicos de unidad urbanística no puede exceder de seis meses, a saber: “La falta de notificación de la resolución dentro de este plazo generará los efectos del silencio administrativo negativo, sin perjuicio de las sanciones al servidor público responsable”.
En cualquier caso, la emisión de la resolución expresa por parte de la administración pública, posterior a la producción del acto administrativo presunto que configura el silencio administrativo positivo, únicamente se podrá emitir en el caso de que se confirme o se ratifique el reconocimiento del silencio administrativo.
Otro ejemplo del silencio administrativo negativo, lo prevé el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que señala: “Las resoluciones de la Contraloría General del Estado, sobre impugnación de responsabilidades civiles culposas y sobre reconsideraciones de órdenes de reintegro, se someterán a los plazos previstos en esta Ley. Su falta de expedición causará el efecto de denegación tácita y el interesado podrá ejercitar las acciones previstas en la ley; sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan al respectivo servidor por incumplimiento de plazos…”.
Cómo colofón, en el ordenamiento jurídico ecuatoriano existen dos tipos de silencio administrativo: (i) el positivo y (ii) negativo, que lleva implícito el no reconocimiento de la petición ante la inactividad de la administración en la resolución del procedimiento administrativo dentro del término previsto.
Dr. Pedro D. Dávila Jácome
Especialista Superior en Derecho Procesal y Magister en Derecho Procesal por la Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador
Máster en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Democracia en Iberoamérica por la Universidad de Alcalá, España
Ex Asesor jurisdiccional de la Secretaría Técnica de la Corte Constitucional del Ecuador
Asesor jurídico en áreas del derecho administrativo, constitucional y de derechos humanos.
Actualmente, me desempeño como Coordinador Nacional Jurídico Administrativo del SRI.
Twitter: @pdavilaj
