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LA LEY DE AMNISTÍA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL (PARTE II)

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Por Alfredo de Jesús Ortega Castañeda

El artículo 73 constitucional, fracción XXII, faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes de amnistía para delitos procesados desde el fuero federal y está reglamentada en el artículo 92 del Código Penal Federal, que textualmente señala lo siguiente:

“La amnistía extingue la acción penal y las sanciones impuestas, excepto la reparación del daño, en los términos de la ley que se dictare concediéndola, y si no se expresaren, se entenderá que la acción penal y las sanciones impuestas se extinguen con todos sus efectos, con relación a todos los responsables del delito.”[1]

Conforme a este artículo, las leyes de amnistía que no hagan referencia expresa a la persistencia de la responsabilidad de reparación del daño, eximen de toda responsabilidad a los amnistiados. Ahora bien, retomando su facultad constitucional, el 22 de abril de 2020 el Congreso de la Unión decretó la expedición de la Ley de Amnistía (LA) (cuyo antecedente inmediato anterior es la LA del 22 de enero de 1994). En concreto, la LA vigente señala en su artículo 1°:

“Se decreta amnistía en favor de las personas en contra de quienes se haya ejercitado acción penal, hayan sido procesadas o se les haya dictado sentencia firme, ante los tribunales del orden federal, siempre que no sean reincidentes respecto del delito por el que están indiciadas o sentenciadas, por los delitos cometidos antes de la fecha de entrada en vigor de la presente Ley.”[2]

Para coordinar los actos para dar cumplimiento y vigilar la aplicación de la citada Ley, determinar la procedencia del beneficio y someter su decisión a la calificación de un juez federal, el 18 de junio de 2019 se creó la Comisión de Amnistía.[3] Esta Comisión está integrada por la Secretaría de Gobernación (quien preside), la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, la Secretaría de Bienestar, el Instituto Nacional de las Mujeres y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas.

Una vez en funciones, el 19 de agosto de 2020, la Comisión publicó los “Lineamientos para el procedimiento de atención de las solicitudes de amnistía”, con el objetivo de regular todos los aspectos procedimentales de las solicitudes de amnistía, así como las obligaciones de la autoridad en términos de transparencia y rendición de cuentas acerca de la atención de las mismas.[4]

Delitos contemplados

La LA contempla expresamente la amnistía para cinco delitos: 1) aborto en cualquiera de sus modalidades, ya sea que se le impute a la madre, al personal médico o a los familiares; 2) homicidio por razón de parentesco (cuando el sujeto pasivo sea producto de la concepción y en cualquier momento del embarazo); 3) delitos contra la salud, siempre y cuando su comisión tenga origen en una situación de pobreza o vulnerabilidad social, la indicación de algún familiar, el temor fundado o la coerción por parte de la delincuencia organizada, así como personas consumidoras, que hayan portado hasta en dos tantos la dosis permitida, pero sin fines de venta o distribución; 4) robo simple y sin violencia con pena privativa de la libertad menor a cuatro años; así como 5) el delito de sedición, siempre y cuando no se trate de terrorismo, no se haya producido privación de la vida o lesiones graves, o no estén implicadas armas de fuego. Adicionalmente, se contempla la amnistía para cualquier delito cometido por personas de los pueblos y comunidades indígenas cuando no hayan accedido a la jurisdicción del Estado o no hayan contado con intérpretes o defensores adecuados.

No obstante, la LA excluye de este beneficio a quienes hayan cometido delitos contra la vida o la integridad corporal (excepto, naturalmente, lo tocante al aborto), secuestro, delitos con uso de armas de fuego, los considerados en el artículo 19 constitucional y las leyes especiales, así como otros delitos graves.

Casos procedentes

Al 10 de agosto de 2021, la Comisión de Amnistía reporta haber recibido 1,560 casos, de los cuales 568 (36%) ya fueron analizados y determinados; 747 (48%) se encuentran en revisión y 245 (16%) no cuentan con solicitud.[5] De los casos analizados (568), solo 47 (8%) fueron procedentes, mientras que 521 (98%) no fueron procedentes.

De los casos procedentes (47), 23 (49%) corresponden a delitos contra la salud por situación de pobreza; 7 (15%) a delitos contra la salud cometidos por personas indígenas en situación de pobreza; 2 (4%) a delitos contra la salud cometidos por indicación de su pareja; 1 (2%) a delitos contra la salud por temor fundado; hay 1 (2%) del que no se reporta el delito; 4 (9%) no fueron procedentes; y, 9 (19%) están pendientes de calificar. De igual manera, de los casos en revisión (747), 571 (76%) corresponden a delitos contra la salud; 12 (2%) a diversos delitos cometidos por personas indígenas sin acceso a la jurisdicción del Estado; 2 (0.3%) a robo simple; 54 (7%) no indican algún delito; y 108 (14%) se refieren a delitos que no se adecúan a la Ley.

Como se puede apreciar, los pocos casos procedentes son predominantemente por delitos contra la salud. Asimismo, es sintomático de la débil atención que se le ha dado al aborto el que, luego de un año de implementación, ninguna mujer ha sido amnistiada por el delito de aborto.

Balance crítico

A prácticamente un año de la instrumentación de la LA, tal vez es muy pronto para comenzar a ver sus resultados. De hecho, su sola promulgación y los casos procedentes pueden tomarse como un avance en términos de justicia, principalmente para muchas personas que no deberían haber estado privadas de su libertad (además, es necesario recordar que cerca de 43% de las personas privadas de la libertad ni siquiera tienen sentencia). Otro aspecto positivo es que establece la responsabilidad de la Secretaría de Gobernación de coordinar acciones para facilitar la reinserción social. No obstante, en su diseño y su reciente instrumentación ya se pueden vislumbrar dos grandes problemas: nació aislada (no es parte de un proyecto integral de justicia transicional) e fragmentada (solo aplica a delitos procesados desde el fuero federal).

Por una parte, es preciso recordar que la amnistía es uno de los instrumentos del pilar de justicia —los otros pilares son verdad, reparación y no repetición— de una política pública en materia de justicia transicional. Desde este enfoque, no parece que la amnistía esté enmarcada en un proceso integral de justicia transicional y, por lo tanto, no está acompañada de otros instrumentos encaminados a fincar (o retirar) responsabilidades y combatir la impunidad, es decir, a garantizar el acceso a la justicia y la reparación de las injusticias. Adicionalmente, es importante señalar que la LA no hace referencia expresa a la persistencia de la responsabilidad de reparación del daño, cuando fuere el caso, por lo que exime de toda responsabilidad a los amnistiados. Por ahora, este asunto podría ser relevante en particular para el delito de robo simple.

Por otra parte, el gran problema de la LA es que solo aplica para delitos del fuero federal. Lo alarmante es que poco más de 87% (más de 197 mil personas) de la población privada de la libertad (PPL) está en los centros penitenciarios por delitos del fuero común. Además, la PPL del fuero común está aumentando (de junio de 2020 a junio de 2021, incrementó en 5.7%), mientras que la PPL del fuero federal está disminuyendo (de junio de 2020 a junio de 2021, disminuyó 0.7%). Entonces, se requiere la voluntad de todos los congresos locales para emitir sus propias leyes de amnistía (armonizadas con la LA federal) en beneficio de las personas procesadas y sentenciadas por delitos del fuero común, o bien, ampliar el alcance territorial de la amnistía contemplada en la Constitución. En relación con los congresos locales, cabe señalar que los estados de Hidalgo, Estado de México, Sinaloa, Tlaxcala y Durango ya cuentan con leyes de amnistía publicadas, aunque no necesariamente armonizadas con la Ley federal; diecinueve entidades cuentan con iniciativas de ley, entre las que destacan las de Baja California, Ciudad de México, Guerrero, Oaxaca y San Luis Potosí por ampliar los beneficios en relación con la Ley federal; y ocho entidades no cuentan con iniciativas.[6]

En suma, la Ley de Amnistía no forma parte de una política pública en materia de justicia transicional (no hay tal política), por lo que, más allá de los exiguos casos procedentes luego de un año de implementación, no parece ser el modelo de justicia idóneo para liberar a las personas injustamente privadas de la libertad, ni un mecanismo suficiente para pacificar al país. Además, la amnistía actualmente solo está contemplando a los delitos procesados en el fuero federal, aunque el problema sustancial persiste para las personas procesadas o sentenciadas en el fuero común. Por lo anterior, es necesario ver el bosque más que el árbol y, en consecuencia, instrumentar las amnistías (federal y locales) dentro de un modelo integral de justicia transicional que busque esclarecer la verdad, resarcir las injusticias, garantizar la reparación de los daños y asegurar la no repetición de los hechos violentos.

Facultad de Derecho de la UNAM

Maestro en políticas públicas por el CIDE

Especializado en Derecho Penal

Twitter: @AlfredOrtega5

[1] Código Penal Federal. Diario Oficial de la Federación, Cuidad de México, 1° de junio de 2021.
[2] Ley de Amnistía. Diario Oficial de la Federación, Cuidad de México, 22 de abril de 2020.
[3] Acuerdo por el que se crea la Comisión de Amnistía. Diario Oficial de la Federación, Ciudad de México, 18 de junio de 2020.
[4] Acuerdo de la Comisión de Amnistía por el que se aprueban los Lineamientos para el procedimiento de atención de las solicitudes de amnistía. Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México, 19 de agosto de 2020.
[5] Comisión de Amnistía. Informe Anual sobre las Solicitudes de Amnistía. Ciudad de México, 2021. Disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/64/2021/ago/Amnistia-20210825.pdf.
[6] Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Avances en el proceso de implementación de la Ley de Amnistía a un año de su entrada en vigor, Ciudad de México, Senado de la República, no. 134, 2021. Disponible en: http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/handle/123456789/5306.